控制城市建成区蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散

　　全国主体功能区建设正在全面推进。记者获悉，目前已有黑龙江、河北、天津等14个省份向国家发改委上报省级层面的主体功能区建设规划。国家层面将完善多方面相关政策，包括引导优化开发区域提升国际竞争力、促进重点开发区域加快新型工业化城镇化进程、提高农产品(行情股吧 买卖点)主产区农产品供给能力、加强禁止开发区域监管、健全生态补偿机制。

　　据介绍，推进主体功能区建设基于一个基本事实：我国虽然国土辽阔，但人口众多，真正可供开发利用、适宜人们生活居住和生产的空间有限。几十年来的粗放式发展，一些地区不顾资源环境承载能力的盲目开发，造成环境污染加剧。

　　据介绍，2006年中央经济工作会议提出主体功能区概念“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”。2007年9月，《全国主体功能区规划》形成初稿，3年后获通过。国家发改委一位官员告诉《经济参考报》记者，《规划》之所以经过长时间酝酿才慎重推出，除了涉及繁琐的核算和制度因素外，还牵涉到各个地区的发展利益，涉及到各个部门政策的调整。

　　有关专家和官员在接受记者采访时表示，以往的规划更多是以协调经济为主题，而本轮主体功能规划则整体上着眼于“国土空间”中经济、人口、环境等可持续和均衡发展。据了解，全国主体功能区将在国家和省级两个层面分层次推进。国家层面将选取30%左右的国土，分为国家优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类;其余的国土由省级划定主体功能区。

　　“这次推出的几方面政策，总的指向是优化政策组合注重政策合力，要把投资支持等激励政策与空间管制等限制、禁止性措施相结合，引导各类主体功能区把开发和保护更好地结合起来。”国家发改委宏观研究院常务副院长王一鸣表示，推进主体功能区建设是一项系统工程，需要有关部门多方协作、统筹推进。

　　相关政策之一是引导优化开发区域提升国际竞争力。国家将支持开发区域率先转变经济发展方式，推动产业结构向高端、高效、高附加值转变，引导城市集约紧凑、绿色低碳发展，提高资源集约化利用水平，提升参与全球分工与竞争的层次。

　　据介绍，一方面，政府将加强对具有竞争优势和市场潜力的高技术产业、战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业发展的引导，合理引导劳动密集型产业向中西部和东北地区重点开发区域转移，加快产业升级步伐。另一方面，严格控制开发强度，控制城市建成区蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散布局。

　　记者了解到，根据《广东省主体功能区规划》，广东将构建“核心优化、双轴拓展、多极增长、绿屏保护”的国土开发总体战略格局;发展世界先进制造业和现代服务业基地，加强与港澳地区的产业合作。

　　“另外，国家将促进重点开发区域加快新型工业化城镇化进程，提高农产品主产区农产品供给能力。”国家发改委发展规划司有关负责人表示。

　　据介绍，国家将逐步加大政府投资对农业建设的支持力度，重点向农产品主产区特别是中西部和东北地区农产品主产区倾斜。对国家支持的农产品主产区建设项目，适当提高中央政府补助或贴息比例，降低省级政府投资比例，逐步降低市县级政府投资比例。

　　国家还将加强禁止开发区域监管，增强重点生态功能区生态服务功能，严禁开展不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。

　　记者注意到，河北、陕西等省的主体功能区规划都提到，在不损害主体功能的前提下，允许保持适度的旅游和农牧业等活动，支持在旅游、林业等领域推行循环型生产方式。

　　同时，国家将探索建立主要污染物排放权交易、生态产品标志等市场化生态补偿模式。开展碳排放权交易试点，逐步建立全国碳交易市场。优先将重点生态功能区的林业碳汇、可再生能源开发利用纳入碳排放权交易试点。

　　中科院可持续发展研究中心主任樊杰告诉《经济参考报》记者，推进形成主体功能区，实现区域的主体功能定位，走出一条区域协调发展的道路，关键要确立一整套机制和体制，这就需要调整和改革现行的一些政策和制度，其中最核心的是财政和绩效考核。

　　发改委：东部加大制度供给 中西部倾斜重大项目

　　来自各界的声音显示，我国区域发展仍需进一步协调。

　　昨日，发改委发文称要进一步增强区域发展的协调性，并表示下一步会根据各地区发展现状和潜力，实施差别化区域发展政策，充分发挥各地区比较优势，推进区域经济协调发展。

　　“一个内部差异过大的经济体无论在政治、经济还是民生方面都是极容易出现问题的。”国家发改委下属研究机构一名研究员对《第一财经日报》表示，中国经济处在新一轮深刻转型的时期，新型城镇化等一系列重磅政策可能会对整个经济形态起到重塑的作用，在这过程中，如何处理好过去积累的矛盾既是机遇，又是挑战。

　　该人士称，目前从高层到地方已经相当重视区域协调的问题，下一步除了针对各区域特点有针对性地出台政策外，将对中西部区域在财政上给予更大力度的支持。

　　差别化区域发展

　　根据发改委披露的消息，今年地区经济运行总体平稳，中西部地区主要经济指标增速仍快于东部地区。总体呈现东部地区稳中略升、中部地区降幅趋缓、西部地区回落明显、东北地区缓中有忧的特点。

　　以固定资产投资为例，上半年，东部地区同比增长19.7%，增速与去年同期持平。中部地区增长23.3%，同比回落1.7个百分点。西部地区增长22.9%，同比下降1.1个百分点。东北地区增长22.7%，同比大幅回落6.1个百分点。

　　针对上述分析，发改委作出了“地区经济出现积极分化，为实施差别化调控手段提供了基础”的判断，在下一步的工作中，将特别“实施差别化区域发展政策”。并认为在宏观调控政策基本稳定的情况下，大部分地区可以实现年初预定的增长目标。

　　对于目前的区域发展形势，国家发改委主任徐绍史在7月30日的中央政治局会议上曾表示，我们已经形成了非常完全的区域协调发展的政策，即东部要率中部崛起、西部大开发、东北等老工业振兴四大板块。徐绍史认为，东北地区主动调整结构转型升级，所以今年上半年稳中略升。中部地区和西部地区增幅在下降，但特色产业对整个经济稳定的增长起到了很好的支撑作用。

　　徐绍史强调，西部大开发已经是第二个十年，今年发改委还要会同有关部门制定东北等老工业基地振兴的第二个十年政策措施，来促进整个区域经济的发展。

　　中国人民大学教授陈秀山也认为，在今年国际国内经济背景下，区域协调发展问题有了新的含义，这是中国经济稳定的一个重要方面。他称，只有协调了才能稳定，差距过大本身就是不稳定的因素，另一方面，在调结构方面也要为各个不同的地区找到新的空间。

　　东部制度创新、中西部投资倾斜

　　对于经济实力雄厚、发展基础完善的东部地区，发改委将在深化改革、扩大开放方面加大制度供给，进一步夯实转型发展的基础。提出重点要加快浦东新区、滨海新区、深圳前海、珠海横琴、福建平潭、舟山群岛新区、中国(上海)自由贸易试验区等功能区建设，加快重点领域改革和先行先试，为改革全局提供经验，并通过制度创新为转型发展提供新动力。

　　对于中西部和东北地区，支持力度将继续加大，特别是在重大规划、重大政策、重大改革、重大项目审批核准和资金安排方面给予支持和倾斜。具体政策方面，将加强能源外送通道建设，适当增加资源本地化深加工与利用比例，提高战略性资源收储规模，对严重下滑的能源原材料行业(行情 股吧 买卖点)给予必要支持。

　　此外，中央投资将向中西部地区重大基础设施和民生工程领域倾斜，确保各项保障和改善民生工作不因经济放缓而受影响。研究出台新十年全面实施东北等老工业基地振兴战略政策文件。

　　不仅如此，发改委还在整体协调方面提出了要扩大区域开放合作，把构筑开放型经济体系和创新区域合作方式作为塑造区域发展新优势的着力点。

　　发改委“微刺激”力挺小微企业融资

　　国家发改委近日发布《关于加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见》，允许VC、PE和产业投资基金发债，专项用于投资小微企业。《意见》提出，逐步扩大中小企业集合债券发行规模，鼓励扩大小微企业增信集合债券试点规模。业内人士表示，《意见》堪称“微刺激”组合拳，首次放开创业投资、股权投资机构发债，同时扩大中小企业集合债发行规模，政策含金量很高，但如不相应调整现行国有创业投资、股权投资机构的考核体制，仍难以改变资金更青睐中后期项目的现状。如何通过一系列政策设计，使中小企业集合债在市场上较其他融资方式更具优势，将成为能否扩大发行规模的关键。

　　早期项目难获青睐

　　“锦上添花的多，雪中送炭的少。”对于近年VC和PE存在的问题，发改委有关人士评价说。VC和PE更愿意投资中后期特别是Pre-IPO项目，这不符合发改委一直鼓励的投资阶段前移。正因为如此，发改委此次下发的指导意见特别指出，各省级备案管理部门要加快设立小微企业创业投资引导基金，吸引社会资本设立创业投资企业，主要投资于小微企业。

　　2008年，国务院办公厅颁布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，明确提出创业投资引导基金参股的子基金应投资早期项目。但现实是资金更愿意参与后期项目，偏离了政策的本意。

　　2013年，发改委财金司与中国投资协会股权和创业投资专委会联合调研了68家引导基金。调研结果显示，截至2012年末，我国各级政府创业投资引导基金的子基金规模为563亿元，其中引导基金出资规模为104亿元，持股占比18.44%，引导基金平均放大比例为5.42倍。引导基金投资中小企业数量占比62.3%，金额占比55.9%。引导基金投资中后期的比重相对较大，与国外相比仍有很大差距，也明显低于备案创投投资中小企业的比例，这主要是因为地方政府财力不足、引导基金相关考核政策不完善。

　　以财税政策为例，在发改委推动下，2009年国税总局曾下发通知要求，符合条件的创业投资企业如投资未上市中小高新技术企业2年以上，可按投资额的70%抵扣应纳所得税，当年不足抵扣的，可在以后纳税年度结转抵扣。中国证券报记者获悉，当初制定该政策时，原本考虑支持中小企业，但由于种种原因，最终变成支持中小高新技术企业。即便如此，在执行过程中，由于高新企业的标准过严，一些地方对税收优惠政策理解不到位，挫伤了创投企业的积极性。

　　改进考核制度是关键

　　另一个问题是创业投资机构、股权投资机构追求利润、规避风险的天性与引导基金兼具政策导向之间的矛盾。“现在投资小微企业的主力仍是国有机构。考虑到资金的保值增值，一些原本想支持小微企业的创投都放弃了。”上述发改委人士表示。

　　中国投资协会股权和创业投资专委会副秘书长胡芳日表示，应该对国有创业和股权投资机构的考核进行适当调整，通过考核机制引导国有创业和股权投资机构介入更多小微项目。例如，考核不应以年度为周期，应将考核期限拉长，与小微企业项目的投资周期相匹配，一般以2-3年为宜。此外，也可以不考核单个项目或基金的绩效，而是做整体考核。

　　为了鼓励创业和股权投资企业，不少地方在考核上会有所变通，但在国家层面还缺乏相关制度安排。胡芳日表示，由于国有创业和股权投资企业在政府采购和IPO方面具有先天优势，近些年很多项目都愿意被“国投”，这在某种程度上挤压了民间股权投资机构的空间。他建议，在国家层面，不应大力鼓励国有股权投资机构，而应鼓励国有创业和股权投资机构做民间投资机构不愿意做的事情，例如支持小微企业。与之相应，对于此类支持小微企业的创投，应在税收上给予更多优惠。

　　发改委近日下发的《意见》明确提出，继续推动财税部门完善创业投资税收扶持政策，各省级备案管理部门应积极协调属地国资部门，完善国有创业投资企业绩效考核政策，鼓励其加大对小微企业的投资。相关政策如何落实到位仍需时日观察。中国证券报记者获悉，在国家层面，主管国有股权投资机构考核的部门是国资委综合(行情 专区)局，未来几个部门之间可能就完善考核制度进行进一步协商。

　　对于创业和股权投资企业发债的风险防范，发改委有关人士告诉中国证券报记者，过去没有放开股权投资企业发债主要是基于对风险的考虑，今后会针对风险防范做出更多具体的规定。“首先考虑支持小微企业，大方向定了，再定具体细节。”

　　扩大集合债发行规模

　　除鼓励VC/PE发债支持小微外，此次发改委的“微刺激”组合拳的另一项重要内容是逐步扩大中小企业集合债券发行规模、鼓励扩大小微企业增信集合债券试点规模。中国证券报记者获悉，集合债在发行过程中仍面临一些问题，需要进一步完善制度设计。

　　根据以往的要求，企业债募集的资金主要投向固定资产类项目。为了支持中小企业，发改委大大缩短审批流程，提高审批效率，对中小企业集合债募集资金的投向也有所放松，允许小微企业募集资金规模在1亿元以下的可用于补充流动资金。即使这样，中小企业集合债在发行过程中仍存在一定困难。据统计，自中小企业集合债发行以来，共计发行13只中小企业集合债，发行余额46.9亿元。

　　“发行数量少，并不是批得少，而是报得少。”发改委有关人士介绍，债券的性质决定了它更适合大企业，因为债券是公开市场产品，企业规模大，信用才高，中小企业发债本身就不具备优势。中小企业集合债是将中小企业捆绑在一起发债。如果信用仍不够，则由地方平台公司发债，然后交由银行(行情 专区)转贷给小微企业增信，由此诞生了中小企业增信集合债。

　　“中小企业集合债最难的问题是担保。”上述发改委人士表示。已发行的集合债均依赖资信良好的企业提供全额无条件不可撤销连带责任担保。从表面上看，这一方式解决了中小企业发债的信用风险，但实质上往往是由政府信用为集合债信用风险买单。由于可担保资源少，集合债的担保“瓶颈”始终难以突破。

　　中小企业集合债的发行规模一般较小，券商承销中小企业集合债所付出的成本与承销普通企业集合债相差无几，有时甚至会超过后者。中小企业集合债的法律 、评级费用也与普通企业集合债不相上下。业内人士认为，如何通过一系列政策设计使集合债较其他融资方式更具优势，将成为能否扩大发行规模的关键。